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政采促进中小企业发展可在“发力点适当靠前”上做文章

2022年04月22日 09:19 来源:中国政府采购报打印

    ■ 姜爱华
中小企业是国民经济和社会发展的重要力量,在经济社会发展中举足轻重。在当前经济发展进入新常态以及新冠肺炎疫情叠加的背景下,促进中小企业发展,对于稳就业、稳增长,尤为重要。政府采购政策是支持中小企业发展的重要手段。根据去年中央经济工作会议精神,2022年“经济工作要稳字当头、稳中求进,各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,各方面要积极推出有利于经济稳定的政策,政策发力适当靠前”。笔者认为,当前政府采购已经推出了一系列有利于中小企业稳定发展的政策,政策工具较为充分,关键是找准政策着力点,完善政策实施,使政策落地、落实、增效,同时可以在“发力点适当靠前”上做文章。
“政策工具箱”充足
我国自政府采购制度建立之初,就非常重视政府采购支持中小企业发展政策功能。2002年出台的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)明确,政府采购应当促进中小企业发展。2009年发布的《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》提出,制定政府采购扶持中小企业发展的具体办法,提高采购中小企业货物、工程和服务的比例。2011年财政部发布了《关于开展政府采购信用担保试点工作的通知》,提到要将信用担保作为政策工具引入政府采购领域,由专业担保机构为供应商向采购人、代理机构、金融机构提供保证,主要包括投标担保、履约担保、融资担保三种形式。同年年底,国务院发布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》,提出采用预算预留和价格扣除等支持中小企业发展的政府采购措施。2015年《中华人民共和国政府采购法实施条例》将支持中小企业发展的措施细化为制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等。2018年《深化政府采购制度改革方案》也将支持中小企业发展作为深化政府采购改革的重要内容。2021年出台的《政府采购支持中小企业发展管理办法》指出,采购人在政府采购活动中应当通过加强采购需求管理,落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,提高中小企业在政府采购中的份额,支持中小企业发展,并提出,鼓励各地区、各部门在政府采购活动中允许中小企业引入信用担保手段,为中小企业在投标(响应)保证、履约保证等方面提供专业化服务,鼓励中小企业依法合规通过政府采购合同融资。综上可见,政府采购促进中小企业发展始终在路上。
政府采购促进中小企业发展的政策“工具箱”里的工具主要归纳为两类:第一类是贯穿政府采购各环节的政策工具,需要通过加强政府采购需求管理来实现。具体包括,在预算安排中预留份额,在评审环节落实价格优惠以及优先采购,各地也在实践中探索降低投标(响应)保证金、履约保证金比例,甚至有的地方还提出取消投标(响应)保证金或者履约保证金等措施。第二类是政府采购与金融政策工具的配合,主要通过“政府采购+信用担保”来实现。具体包括,在供应商投标(响应)环节提供投标(响应)保证,在供应商中标成交环节提供履约保证,以及在履约环节鼓励中小企业合同融资(融资担保)等。
与信用担保协同发力
相对而言,第一类政策工具执行较好,特别是预留份额和价格优惠执行比较到位,这也使得自2011年以来中小企业采购金额占全部政府采购金额的比重每年基本稳定在75%以上。而第二类政策工具在实施中仍然存在担保机构不愿意提供保证服务、审核程序复杂繁琐、效率不高等问题。尤其是新冠肺炎疫情发生以来,中小企业发展“融资难、融资贵”的问题变得更为突出,更需要政府采购与信用担保等工具在协同配合上进一步发力。
笔者认为,政府采购之所以能与信用担保工具相配合,关键在于政府采购有两个显著特点:一是政府采购有良好的信誉,政府不会赖账,是一种“金边”交易;二是参与政府采购活动的供应商通常是“实力派”,经过严格程序筛选出来的中标(成交)供应商更让人“信得过”。
如果一些采购人不及时支付供应商款项,或者政府采购程序不能保证筛选出的供应商是行业内的佼佼者,信用担保动力就会不足。在实践中,前述两种情况时有发生,一些采购人拖延支付政府采购款项,一些政府采购程序过多倚重价格,中标(成交)供应商实力并非最优。基于此,担保机构、金融部门出于风险规避考虑,不敢提供相应的服务。
为此,2022年全国两会期间,财政部在预算草案报告中特别谈到,要“督促各部门、 事业单位等及时支付采购账款,防止拖欠”,并且提出,要“推进修订政府采购法”。这为下一步政府采购与信用担保协同发力促进中小企业发展奠定了基础。
此外,要想更好地发挥政府采购与信用担保的协同作用,还需要财政部门和金融部门的密切配合,提高合同融资等政策工具的效率。目前,已有一些地方政府身体力行,例如,浙江省建了政府采购合同融资平台,出台了相关的实施方案和配套措施,中小企业仅凭政府采购合同就能向金融机构申请融资、无担保无抵押、线上办理业务。这不仅提高了融资效率,而且融资利率也比同期同类企业流动资金贷款利率低了20%以上。2021年,浙江全省新增政府采购合同融资业务1042笔,新增政府采购合同融资84亿元,新增848家受惠中小企业,切切实实帮助了中小企业排忧解难。
政策发力点适当靠前
从财政政策上看,政策发力点适当靠前可以从“适度超前开展基础设施投资”“实施新的减税降费政策”以及“加快支出进度”等方面实现。就政府采购促进中小企业发展而言,笔者认为,可以尝试通过以下五种途径来实现。
第一,采购意向公开及早发布,并详细列明中小企业的政策取向。财政部发布的《关于开展政府采购意向公开工作的通知》(以下简称《通知》)规定,“采购意向公开时间应当尽量提前,原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向”。建议采购人尽早公开采购意向,一些预算单位在预算批复后便一次性公开采购意向的做法值得提倡,这能够让中小企业提早做好充分准备,增加胜出机会。该《通知》还指出,除了在中国政府采购网或分网公开外,“主管预算单位可汇总本部门、本系统所属预算单位的采购意向集中公开”,这种做法也值得提倡,尤其是专攻某一领域的中小企业,集中获取这些采购意向信息,无疑为其增加了采购便利度,节省了时间、降低了搜寻成本。目前,政府采购意向公开的内容主要包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等,建议增加政府采购政策功能的相关表述,比如,政府采购项目是否专门面向中小企业,或者是否给予中小企业价格扣除优惠,从而让中小企业能够更好地把握住这些“专属机会”。
第二,将采购计划安排适当提前。采购人在采购前需要制定采购计划,如果政府采购计划提前,采购执行相应提前,就相当于提前向市场注入了一笔资金。中小企业若能拿到这样的订单,不仅能缓解这些企业的资金压力,还能通过政府采购的“乘数效应”,拉动经济的数倍增长。如果政府采购中有相当一部分项目可以提前进行(比如提前半个月甚至1个月),政府采购政策发力点也就会相应靠前。
第三,将合同签订时间适当提前。《政府采购法》规定,采购人应当自中标(成交)通知书发出之日起30日内与中标(成交)供应商签订合同。这为政府采购合同签订提供了较宽裕的时间弹性。建议压缩此类弹性时间,即采购人主动缩短这一时间期限,尽可能在“30日”周期的前端签订合同,让中小企业更早拿到订单、及早拿到货款、及早组织生产。
第四,缩短政府采购合同融资(政采贷)的周期。目前,政府采购合同融资的做法主要是,采购人拿到政府采购合同后开启合同融资程序。建议整个程序开启适当提前,如允许中小企业凭中标(成交)通知书向银行提出贷款意向申请,提前进入合同融资程序。这样做可整体缩短合同融资周期,提高合同融资效率。当然,为了防止出现部分企业获得中标(成交)通知书后仍然放弃签订合同的情况,最终贷款仍以政府采购合同为依据。
第五,适当加大合同首付款的比重。如前所述,中小企业及早拿到款项,就会帮助其缓解融资约束。目前,部分地方政府采购合同首付款比例不高,建议在财力许可、风险可控的情况下,可以适当提高这一比例,促使政府采购政策发力点提前。(作者系中央财经大学财政税务学院教授)
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